加强新型城镇化建设县城补短板内需扩空间

县城补短板 内需扩空间(经济新方位·“两新一重”建设)

加强新型城镇化建设,大力提升公共设施和服务能力

加快推进县城城镇化补短板强弱项,有利于推动城乡融合发展。县城处于城乡之间,正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。但当前相当数量的县城难以支撑农民就近城镇化,也难以对城市要素入乡发展、城市居民入乡消费提供服务保障。

陈杰介绍,政府把部分住房公积金给保障房提供融资,当时是想展现住房公积金制度的公益性和通过贷款来提高收益,“但是,住房公基金条例规定,缴存资金属于个人所有,保障房融资的做法跟条例冲突。如果要对公贷款,条例则要修改。条例如何修订,各方又争执不下。后来,大家发现利用公积金发放贷款,监管风险比较大,后来就暂停了。”

改革方案难以落地,问题在哪?在刘洪玉看来,现行住房公积金制度的核心定位仍不明确——同时具有住房金融和住房保障的定位,但不同定位下的目标群体并不相同,住房金融的目标群体主要是中等和中高收入群体,而住房保障主要是以改善低收入群体购房能力和住房条件为主要目标。当前的许多争论都源于这一不够清晰的核心定位。

张其光在1997年撰文介绍,决策机构和执行机构分设,借鉴新加坡公积金制度基本经验,决策机构制定政策,执行机构负责具体的运营管理。执行机构必须是独立的事业单位,不能归口政府部门直接管理,否则将会受到部门利益的制约。

加强新型基础设施建设,加强新型城镇化建设,加强交通、水利等重大工程建设,重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设,体现了以供给侧结构性改革为主线、以扩大内需为战略基点、以民生为导向的要求。相关建设如何推进?应该侧重做好哪些方面?记者采访了相关部门、专家和企业。

5月18日,《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)公布,《意见》提出改革住房公积金制度。住房和城乡建设部部长王蒙徽也在《人民日报》上发表文章,将“修订《住房公积金管理条例》,改革完善住房公积金制度”列为今年的重点工作之一。

《中国新闻周刊》2020年第20期

去年,住建部等部门曾酝酿新的改革政策,最终也没有出台。陈杰介绍,按照新政设想,至少要加强区域统筹。方案不少,问题却没有解决。陈杰说:“住房公积金,至少要像个金融的样子;像社保也行,它都可以做到全国统筹。”

县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2

改革开放初期,城镇住房难成为越来越迫切的现实难题。1991年,城镇居民人均住房面积约7平方米,相当于自改革开放13年来,每年增加量不到0.3平方米,增加的面积还不到一个书包。

陈杰告诉《中国新闻周刊》,住房公积金制度解决了房改的核心难题——如何为职工住房投资与消费资金提供一个稳定、长期和廉价的来源。

“加快推进县城城镇化补短板强弱项,特别是补齐新冠肺炎疫情暴露出的短板弱项,既利当前、又利长远。”国家发改委规划司有关负责人说。

“加快推进县城城镇化补短板强弱项,既能适应农民日益增加的到县城就业安家需求,又能为构筑工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,提供不可或缺的有力支撑。”中国人民大学经济学院院长刘守英说。

汪利娜认为,住房公积金管理中心定位于事业单位,难以构建与公积金运营相适宜的法人治理结构和风险约束机制。公积金属地化管理,造成资金短缺与沉淀并存,降低资金使用效率。公积金缴存人与管理中心法律关系不清,导致公积金增值收益法律归属不清,分配不规范,侵害缴存人利益等。

房地产业迅猛发展,住房公积金的缴存额度也急剧增加。1994年,全国推行住房公积金制度,全国归集住房公积金110亿元。到2018年,全国住房公积金缴存总额14.59万亿元,缴存余额5.79万亿元,金额增加超过千倍。

环境卫生设施提级扩能,包括完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所等3项任务。通过补短板,县城将逐步减少原生垃圾直接填埋,也将拆除或改建老旧公共厕所,宜居度将大大提升。

市政公用设施提档升级,包括推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造等5项任务。《通知》明确,将加快建设新型基础设施,加快5G网络向县城延伸覆盖,推进交通、电网、水务等市政公用设施智能化。

上世纪末,城镇居民面临无钱无房难题,住房公积金制度应运而生。类似的场景,今天发生在城市新市民身上。时任国家住房和城乡建设部住房公积金监管司司长张其光在2015年撰文称,住建部调查,进城农村人口在城镇购房比例不到1%,绝大部分居住在棚户区、城中村和建筑工地,居住条件恶劣。

发于2020.6.15总第951期《中国新闻周刊》

加强建设用地支撑。《通知》要求,优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配,保障县城城镇化补短板强弱项项目的合理用地需求。

“需求群体错配,目前缴存住房公积金的,主要是国家机关、事业单位及国企员工,这些职工多数已解决住房问题。而需要解决住房问题的私企职工、年轻职工和农民工等群体,很多都没有纳入制度覆盖范围。”住建部原副部长刘志峰在一次会议上提到。

“加快推进县城城镇化补短板强弱项,既有利于承接中心城市非核心功能疏解,助推形成同城化发展的都市圈;也有利于强化与邻近地级市城区的衔接配套,还能带动小城镇发展,正是优化城镇化空间格局的突破口。”国家发改委规划司有关负责人介绍,从当前情况看,我国10多个超大特大城市中心城区人口过密、功能过载,患有交通拥堵、环境污染等“大城市病”,亟须“瘦身健体”;但小城市(约90%为县级市)和县城则发展总体滞后,综合承载能力和治理能力较弱。

他认为,2018年住房公积金个人住房贷款数据显示,中低收入贷款金额占比94.86%,高收入则为5.14%。住房公积金报告规定,高收入是指收入高于上年当地社会平均工资三倍以上,低收入者则是在一倍以下。低收入、中低收入、中等收入和高收入者贷款分别多少,报告并没有给出明确数据。在上述学者看来,以平均收入为划分依据,难以看到住房公积金利用效率的全貌。

习近平总书记日前在浙江考察时强调,要扎实推进新型城镇化,带动建设好美丽乡村。今年《政府工作报告》也提出,加强新型城镇化建设,大力提升县城公共设施和服务能力,以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

产业培育设施提质增效,包含完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场3项任务。今后,在县城的产业园区和特色小镇内,将加快健全检验检测认证中心、技术研发转化中心、智能标准厂房、便企政务服务中心、农村产权交易中心等。

无论哪种改革方案,这个掌管资金数以万亿计的机构,金融化是难以回避的方向。

“差距就是潜力,弱项就是需求。初步估算,补齐这些短板至少能释放出超过2万亿元的投资潜力。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员蔡翼飞分析。

加大财政资金和建设用地支持,项目谋划实施要做到5个“严防”

在处罚管辖方面,《办法》优化了管辖权限规定,加强监管联动,统筹调配监管资源,便于及时就近查处。在查处衔接方面,细化职责分工,明确工作标准,加强查处协同,提高工作质效。在处罚适用方面,《办法》明确了从重处罚的情形,强调对于危害后果严重、造成较为恶劣社会影响的,依法从重予以处罚。

“完善产业平台配套建设,有助于促进要素自由流动、降低交易成本,激发内生发展动力,从而提高县域产业就业支撑能力。”蔡翼飞说。

今年两会期间,全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰文称,建立公积金制度以来,累计发放个人住房贷款3335万笔(含2套2次以上贷款),合计大约有5500万人受益,在1.44亿实缴职工中,38%的人成为住房贷款人。

中国银保监会有关部门负责人表示,下一步,在《办法》贯彻落实工作中,银保监会将继续保持对违法违规行为处罚问责的高压态势,持续深入治理金融市场乱象,切实维护金融市场秩序,保护金融消费者合法权益。

“很多新进城的农民,只要愿意而且有稳定的工作,个人也可以交纳公积金。”汪利娜告诉《中国新闻周刊》,公积金管理部门也接受了这个建议。但是,在实际推行中,住房公积金制度却仍难以将进城农民等群体覆盖。

《办法》着眼于规范行政处罚程序,提升行政处罚效能,提高执法公信力,对银行业保险业行政处罚程序作了全面规范。

公共服务设施提标扩面,包括优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施等6项任务。今后,县城将拥有标准化的疾控中心,更多公办幼儿园、养老床位和体育公园,还将打造综合性多功能的社区美好生活服务站。

当时,制约建房的因素主要是缺资金,过去在福利分房年代靠财政资金改善住房条件的方式行不通了。1991年,时任上海市市长朱槠基主持上海房改,借鉴新加坡的经验,推出住房公积金制度,并在日后成为全国性政策。

补短板聚焦四大领域17项建设任务,优先支持公共卫生防控救治设施等建设

如何让城市新市民受益?

刘俏、张峥建议,要重点解决公积金管理的属地化对于就业人口的流动的制约问题,建立城市之间信息共享和政策协同。

伴随一路争议,住房公积金累计缴存金额也从最初的百亿元扩张到万亿元、十万亿元。“蛋糕”越来越大,问题也越来越凸显。住房公积金制度的改革方案提过很多版本,为何迟迟没有明显推动?

加强新型城镇化建设,县城究竟扮演什么角色?国家发改委日前发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(以下简称《通知》),对县城新型城镇化如何“补短板”指明“新空间”。

加大财政资金支持。《通知》指出,县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入,符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目,除上述资金支持渠道外,还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

张其光认为,这个群体规模巨大,仅靠财政投入难以支撑,需要农民工、就业单位和国家“三家抬”:将农民工纳入住房公积金制度,个人缴存一部分,单位补助一部分,国家支持一部分,积累在城镇购房首期付款,再由国家住房银行提供低息贷款,后续还款用住房公积金支付。

本报北京6月24日电 (记者北梦原)为统一规范机构改革后银行业和保险业行政处罚程序,提升金融违法违规成本,严肃整治金融市场乱象,防范化解金融风险,中国银保监会近日印发《中国银保监会行政处罚办法》(以下简称《办法》),进一步加大对违法违规行为的处罚力度。

金融化改革如何设计?

陈杰提倡渐进式的改革,短期改革方案是打通企业年金和住房公积金,然后逐步转型为政策性金融,关注住房公积金十几年,汪利娜最遗憾的是2014年,国家进行大规模的城市旧房改造,“那是做政策性金融的好时机。但是,国家开发银行一个报告递上去,就把市场份额拿走了。”那年,国家开发银行住宅金融事业部获原银监会批准开业。汪利娜说,作为金融机构,国家开发银行通过发债就能拿到很多资金,这点是住房公积金制度所欠缺的。

不过,他的设想并没有成为现实。2002年,原建设部住宅与房地产业司加挂住房公积金监督管理司牌子,具体承担全国住房公积金监督管理工作。也是在这一年,《住房公积金管理条例》修订通过。

“每个方案可能让80%的人满意,但是另外20%的人不买账,事情很难办,改革就卡在这里。”上海交通大学住房和城乡建设研究中心主任陈杰告诉《中国新闻周刊》,问题拖得越久,改革难度越大。

“公积金管理机构转变为政策性住房金融机构,但不一定是国家住房银行,可以是住房互助储蓄银行,住房基金等。换言之,政策性住房金融机构不一定是国家资本独资,除各级政府外,金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东,混合所有制有利于放大国有资本的功能,激发民间资本的活力。”这是汪利娜退休前后提出的住房公积金制度改革方案。对于近期的争议,她依然认为这个方案有效,关键是如何落地。

住房公积金制度改革,再次释放了一个明确信号。

“补短板要补到最关键的领域,《通知》公布的四大领域、17项建设任务都属于对县城经济社会可持续发展影响较大,但市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域。补齐这些短板,既有利于提高民生福祉,又有利于发掘扩大内需潜力,为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。”清华大学教授尹稚说。

汪利娜在2008年提出的一个改革方案,是将公积金中心改组为政策性住房合作银行,不过并没有被采用。不少人认为,这个方案的时机还不成熟。当时还有一个重要方案,即将住房公积金与养老、医疗、失业一起并入大社保体系。2009年6月初,广州住房公积金管理中心曾经酝酿住房公积金新政,不过争议太大,无果而终。

属地化行政管理的制度困境

为了打破这种条块分割的现状,住建部在2017年组织开发全国住房公积金异地转移接续平台,将使得异地提取公积金成为可能。不过,政策执行过程中,各地一度出台措施增加异地提取难度,条块割据问题难以化解。

刘俏则认为,从更长的时间维度看,住房公积金制度面临的是一个如何重新出发、重新定位、从而能够发挥更大作用的问题。

这么庞大的金额,与之相对应的管理机制并不健全。

据悉,机构改革以后,广东省原多个部门分别实施的农田建设管理职能整合归并到农业农村部门,由农业农村部门负责农田建设管理职能。该通知此次提出,构建集中统一高效的高标准农田管理新体制,明确“五个统一”,即统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收评价、统一上图入库。

实际上,2011年到2014年间,住建部几乎每年都提出修改《住房公积金管理条例》,多次表态年内完成草案稿修订工作,不过均以爽约告终。2015年,住建部再次试图修改法律法规。这一年,张其光撰文称,我国设立国家住房银行的条件已经基本成熟。行业主管部门相关领导的表态和言论,引发了各界高度关注,人们一度认为这是住房公积金制度的改革方案。不过,条例最终只是微调,张其光的方案并没有实施。一位不愿具名的住房公积金研究者透露,“张其光的方案应该与部委领导的想法不一致,难以被采纳。”

制度设立之初,张其光就认为,住房公积金管理机构承担大量、长期存在的债权、债务责任,机构必须是独立的法人单位。但绝大多数管理机构都挂靠某一部门,不是独立的法人单位,不能承担民事责任,与住房公积金的管理要求相差甚远。

汪利娜说,金融的特征是资金的流动性和使用效率,但行政化管理属地化,把资金给管死了,没有形成体系,缺资金的地方和资金有结余地方无法互补,联动机制难以建立起来。

国家发改委规划司有关负责人指出,市县级人民政府在项目谋划、储备、实施的过程中,需要做到5个“严防”:严防地方政府债务风险,坚持尽力而为、量力而行,精准补短板、不留后遗症;严防“大水漫灌”,确保精准投资、提高投资效益;严防“半拉子工程”,确保项目资金来源可靠、规模充足;严防“大拆大建”,鼓励优先采取改扩建方式,必要时采取新建迁建方式;严防“贪大求洋”,落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针,优化建筑设计和风貌管理。

2010年,部分地方政府提出在保障房建设资金领域,引入住房公积金结余作为中长期建设贷款的支持,住房公积金修例随之提上议事日程。

同时,该通知提出,广东要将高标准农田建后管护置于与建设同等重要地位,落实项目建后管护责任和管护资金;明确强化各级政府“一把手”负总责、分管领导直接负责;完善高标准农田建设约束考核机制的具体要求;鼓励市县加大高标准农田建设投入,引导社会资本投入高标准农田建设。

着力解决新市民住房问题,金融服务必不可少。北京大学光华管理学院教授刘俏、张峥认为,要支持租赁住房,给予供给端金融服务,提供更多的优质保障性租赁住房供给。具体模式可以包括,为新建租赁住房建设提供资金;为资产更新提供资金,盘活存量资产;为培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金;应用私募地产引导基金、不动产投资信托基金(REITs)等金融方式,形成良性的投融资闭环。

住房公积金制度要改革,而不是废除,这为近段时间火爆的住房公积金制度存废之争按下了暂停键。

加快推进县城城镇化补短板强弱项,有利于实施扩大内需战略。从投资潜力看,2019年县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2,以往多年形成的存量差距更为巨大;从消费潜力看,2019年县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3。若能缩小两者差距,新增投资与消费均不可限量。

“我们公积金管理金融化改革的建议提出来至少有10年了,迟迟没有动静,一个重要原因是部门利益的矛盾。一旦住房公积经管理机构拿到金融牌照,它就要受银保监会管理。”汪利娜说,但对于习惯了现行行政化管理体制的人来说会有很多不适应,所以公积金体制内对金融化改革的分歧很大,难度也可想而知。

这种制度弊端后问题慢慢显露出来。

近年来,银保监会保持整治金融市场乱象的高压态势,持续加大行政处罚力度,从严打击重点领域违法违规行为。数据显示,2017年至2019年一季度,银保监会系统共作出行政处罚决定11735份,罚没总计59.41亿元,罚没金额超过了之前10年的总和。2019年以来,银保监会对违规行为的处罚力度进一步加大,对银行业、保险业、信托业等全年共开出4510张罚单。

实施17项建设任务要区分轻重缓急。“要响应疫情防控需求,优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。”国家发改委规划司有关负责人介绍,考虑到镇区常住人口10万以上的158个非县级政府驻地特大镇,已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模,但公共资源仍按照镇级来配置,与民生实际需求相比存在极大缺口,“小马拉大车”的现象日益凸显,因此《通知》将特大镇一并纳入支持的目标区域。

由于住房公积金采取属地化管理,各地将其视为自己的一亩三分地,难以像社保一样实现全国统筹管理。“你需要的地方钱不够,不需要地方过剩。我们曾提交了改革的课题方案,但一直没有取得突破。”陈杰说。

该通知还强调,广东高标准农田建设要以粮食生产功能区为重点,着力完善农田基础设施,持续改善农业生产条件,稳步提高粮食生产能力,保证粮食安全,保持粮食自给率;将高标准农田建设任务完成情况与建设用地报批、农业项目安排相挂钩。(完)

着眼释放政府投资乘数效应,《通知》明确指出,对符合条件的大中型准公益性及经营性项目,可通过健全政银企对接机制,利用开发性政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目,可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式,带动民间投资参与投入的积极性。

“现在问题的关键是如何建设,而不是简单取消了事。”清华大学房地产研究所所长刘洪玉告诉《中国新闻周刊》,住房公积金制度在我国城镇住房制度改革和居民住房条件改善过程中,发挥的作用有目共睹,对其存在的问题和缺陷也研究得非常充分,“近期相关讨论中的许多观点,七年前大家就在研究,而且有许多还是科学的定量研究。”

作为我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带,县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要。

此外,住房公积金账户沉淀资金越来越多,如何让账面上的钱保值增值也成为焦点。郑秉文告诉《中国新闻周刊》,目前职工住房公积金缴存款利息太低,“10年前10万块钱能买一套房子,活期存款存到30年,现在你能买得出来么?不应该有这种低利率,老百姓的钱放在那是在贬值。”

不过,一位不愿具名的学者对于每年公布的住房公积金的信息颇有微词,认为数据掩盖了“劫贫济富”问题。

县城城镇化补短板强弱项,领域多、任务重,钱从哪里来?地又怎么给?

住房公积金制度涉及个人、企业和政府,牵一发而动全身,改革步履维艰。其中,部门利益如何协调是改革最大难关。

在中国社会科学院金融研究所研究员汪利娜看来,当下真正住房短缺的人是城市新市民——刚就业的年轻人,以及在城市间流动的农民工。这笔庞大的专项住房储蓄资金,对解决未来城市化中城市新市民的住房问题仍至关重要,住房公积金业务应从单一的发放个贷向租赁住房和保障房建设转变。